6 червня 2024 року депутати проголосували за прийняття скандального законопроекту № 10372 про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні в першому читанні. Ухваленню цього рішення пораділи у схвальних дописах на офіційних ресурсах профільного міністерства, Національної служби здоров’я України, Верховної Ради України (ВРУ), деяких пацієнтських організацій і структур, діяльність яких фінансується міжнародними донорами.
А чи є привід для радості?
Чи відповідає законопроект принципам самоврядування — самоорганізації, саморегулювання, демократії, прозорості, належного виборчого права керівних органів, доступності для рядових членів органів управління самоврядної організації і можливості впливу на них?
Чи метою законопроекту є створення організації-монстра з чотирьох палат з монопольним контролем усіх питань функціонування медичної галузі, з безмежними повноваженнями, в т. ч. й державними, рішення якої обов’язкові до виконання? Зауважу, що при цьому в проекті Закону не прописана демократична процедура обрання керівників палат і оскарження їх рішень.
Тож, давайте розбиратися.
У висновках експертної оцінки законопроекту йдеться про те, що він містить антиконституційні норми і корупційні ризики.
Про антиконституційні норми
У висновку Головного науково-експертного управління ВРУ сказано, що: «Проведений аналіз законопроекту дозволяє констатувати, що ним передбачається обов’язкове членство медичних працівників в органах професійного самоврядування. Наприклад, у ч. 1 ст. 7 проекту зазначено, що «особи набувають право на провадження медичної та фармацевтичної діяльності за наявності діючого свідоцтва про право на провадження діяльності в сфері охорони здоров’я…», а згідно з ч. 2 даної статті «забороняється провадження медичної та фармацевтичної діяльності без свідоцтва про право на провадження діяльності в сфері охорони здоров’я». Проте, такі новели не узгоджуються з ч. 4 ст. 36 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій…
…Також, на нашу думку, відповідними положеннями обмежується право на працю відповідних осіб, відтак пропозиції проекту не повною мірою узгоджуються із ч. 3 ст. 22 Конституції України, що передбачає заборону звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів».
Про корупційні ризики
Законопроект розглядали на засіданні Комітету антикорупційної політики ВРУ, ось цитата Висновок (антикорупційна експертиза): «…Комітет дійшов висновку та прийняв рішення, що проект Закону України «Про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні» (реєстр. № 10372) в окремих нормах не відповідає вимогам антикорупційного законодавства»!
А ось цитата висновку Головного науково-експертного управління ВРУ: «Частиною 2 ст. 7 проекту забороняється «провадження медичної та фармацевтичної діяльності без свідоцтва про право на провадження діяльності в сфері охорони здоров’я або в разі тимчасового зупинення або припинення дії свідоцтва про право на провадження діяльності в сфері охорони здоров’я, крім випадків проходження служби в органах сектору безпеки і оборони». При цьому «рішення про надання права здійснювати медичну та фармацевтичну діяльність приймається організацією професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій на підставі поданих документів про освіту». Тобто у проекті пропонується фактично делегування відповідних державних функцій у сфері допуску до професій та контролю самоврядним структурам, фінансування діяльності яких пропонується за рахунок професійних внесків та залучення коштів у вигляді добровільних цільових внесків, а також використання інших не заборонених законодавством України джерел фінансування (ст. 9 проекту). Наведене створює певні ризики, зокрема, щодо належного виконання палатами своїх функцій, наприклад, шляхом зловживання своїм монопольним правом на допуск до професії, а також ризики корупційного характеру…».
Окрім того, «…німецькі колеги проаналізували ЗП № 10372 та зробили наступні пропозиції – встановити в законі антикорупційні запобіжники!», — це цитата допису у ФБ голови Комітету ВРУ з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування М. Радуцького від 25 червня. Тобто, навіть німецькі колеги, досвід яких так невпинно вивчає пан Радуцький, вказали на те, що законопроект містить корупційні ризики і не містить антикорупційних запобіжників!
То де тут демократія?
У законопроекті відсутні демократичні процедури виборів керівних органів!
Так, у документі сказано, що робоча група з питань організації установчих зборів, має складатися з: 4 представників профільного міністерства, 5 представників комітету охорони здоров’я ВРУ, 10 представників громадських організацій медиків.
Виникає запитання – медики самоврядовуються самі, чи їх самоврядовують зацікавлені особи?
Зрозуміло, що для того, щоб установчі збори, на яких приймається рішення про створення палат, були легітимними, слід забезпечити належне представництво, тобто кількість фахівців у цій професії і відповідно до цього відсотку делегатів на таких зборах. «У законопроекті пропонується передбачити можливість дистанційної участі у голосуванні під час проведення загальних зборів «з дотриманням положень Закону України «Про електронні довірчі послуги». Однак в Законі, на який робиться посилання, а також в тексті проекту відсутні правові механізми забезпечення такої «дистанційної участі у голосуванні», — зазначено у висновку Головного науково-експертного управління ВРУ.
Знову ж таки, функціонування палат має відбуватися відповідно до статутів, а законопроект не дає відповіді на запитання – хто, коли і як створюватиме ці статути, голосування за які, скоріше за все, відбуватиметься під час установчих зборів.
У законопроекті відсутній дієвий механізм апеляції до керівних органів самоврядування і зміни керівників!
Зверніть увагу на глибину цинізму! У проекті Закону сказано, що обов’язковими до розгляду є електронні петиції, в підтримку яких висловилися понад тридцять відсотків(!) голосів членів палати. Вдамося до простих розрахунків. Якщо палата нараховує 100 000 членів, то потрібно, щоб петицію підписали 30 000 медиків, в той час, як петиція Президенту країни має нараховувати 25 000 підписів!
Законопроект передбачає створення каральних органів медиків, так званих «етичних комісій», які будуть розглядати скарги пацієнтів!
В той же час, питання дисциплінарної відповідальності достатньо повно внормовані чинним законодавством про працю.
У законопроекті відсутня належна юридична визначеність, що може призвести до суб’єктивізму при оцінці дій медиків і використання «етичних комісій» для покарання неугодних.
Законопроект наділяє етичні комісії функціями судової гілки влади і надає їм право припиняти дію свідоцтва про права на професію у разі невиконання чи неналежного виконання лікарем своїх професійних обов’язків, наразі це визначає лише суд у кримінальному провадженні (ст. 140 кримінального Кодексу)!
У законопроекті передбачено, що медик може оскаржити рішення етичної комісії, звернувшись… увага (!) до тієї самої етичної комісії. Запропонований порядок оскарження може зумовити зловживання у діяльності апеляційного комітету етичної комісії.
Більше того, процедура оскарження прописана таким чином, що може ускладнити можливість звернення медиків до суду!
Навіть, якщо медик звернеться до суду, то варто розуміти, що у так званих «медичних справах» суд при винесенні рішення спирається на висновки судово-медичної експертизи, що складають лікарі, яким свідоцтво на практику видає та сама організація самоврядування, на яку медик хоче поскаржитися! Виходить – замкнене коло.
Поряд з цим усім законопроект не містить норм щодо відповідальності керівних органів організацій (палат) професійного самоврядування!
Нагадаю, що це все вже прийнято в першому читанні! Думаю, що варто згадати шлях цього законопроекту.
Історія просування законопроекту
2019 рік. У Верховній Раді України зареєстровано проект Закону № 2445 про самоврядування медичних професій в Україні групою депутатів, два перші прізвища — А. Дубнов, М. Радуцький. Після збурення активної частини медичної спільноти законопроект відкликають на доопрацювання.
2020 рік. У ВРУ реєструють «доопрацьований» проект Закону № 2445-д про самоврядування медичних професій в Україні. Ось усі ініціатори законопроекту: Дубнов А. В., Радуцький М. Б., Дмитрієва О. О., Зуб В. О., Кузьміних С. В., Перебийніс М. В., Вагнєр В. О., Дубневич Я. В., Заславський Ю. І., Булах Л. В., Макаренко М. В., Довгий О. С.
У січні 2021 року законопроект виносять на голосування у сесійну залу ВРУ. Депутати відхилили законопроект повністю, тобто, навіть не повернули на повторне перше читання і на доопрацювання авторам законодавчої ініціативи. Це стало можливим, у тому числі й завдяки активному спротиву медиків.
Втім, зацікавлені у прийнятті законопроекту особи на цьому не заспокоїлися, а вирішили йти іншим шляхом — зареєструвати законороект за поданням Кабінету Міністрів України (КМУ).
І протягом 2021‒2023 років цей самий законопроект профільне міністерство ТРИЧІ виносило на громадське обговорення. З кожним разом до обговорення долучалося все більше учасників. Фінальне речення усіх трьох звітів про громадське обговорення на сайті МОЗ звучало так: «Проєкт Закону доопрацьовується з урахуванням значної кількості пропозицій та зауважень, які надійшли під час громадського обговорення».
Наприкінці 2023 року проект Закону про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні зареєстрували у ВРУ за номером 10372 за поданням КМУ без урахування зауважень медичної спільноти.
6 червня 2024 року проект Закону № 10372 про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні прийнято в першому читанні з урахуванням пропозицій Комітету Охорони Здоров’я. Доповідав про необхідність прийняття законопроекту парламентарям міністр охорони здоров’я В. К. Ляшко.
Чи це все на часі?
Чи є необхідність розбудови в Україні медичного самоврядування? Звичайно, що так! Втім, справжнє самоврядування передбачає самоорганізацію і низову ініціативу. І якщо вже сталося так, що ініціатором цього процесу стала держава, то було б справедливо забезпечити можливість широкого діалогу. Адже такі карколомні законодавчі ініціативи та новели в питаннях функціонування і розвитку медичної галузі потребують ретельного всебічного аналізу і широкого діалогу у професійних колах.
Мабуть профільний міністр Віктор Ляшко та інші очільники системи охорони здоров’я вважають, що страшна війна, коли медики воюють, волонтерять, частина виїхала за кордон, частина є внутрішньо переміщеними особами, коли ворогом зруйновано безліч медичних закладів, — це якраз дуже вдалий час для обговорення і прийняття законопроекту про самоврядування… Більш нагальних проблем – нема.
Чому зацікавлені особи просувають скандальний, антиконституційний і корупційний законопроект саме зараз? Думаю, що це запитання риторичне.
Лариса Мартиненко
Голова Ради ГС «Українська Медична Спілка»